 |
| Сградата на Съда на ЕС в Люксембург |
Становище на Веселин Паскалев, доктор по Конституционно право, преподавател в университета Брюнел, Лондон до Комисията по околна среда на 47-мото Народно събрание. Пълният текст на становището може да намерите на сайта на Парламента тук в .PDF:
Както е добре известно, Европейсикят съюз е организация, основана на правото, като понятието за право включва правила (разпоредби) и принципи. И докато в България твърде много колеги са склонни да гледат на принципите като на добри пожелания без особено значение за решаването на конкретни казуси, в правото на ЕС е по-скоро обратното. Известни са редица решения в които Съда на ЕС (СЕС) прилага директно принципни положения от Договорите за сметка на конкретни разпоредби, които са несъвместими с тях. Може би най-известното такова дело е Касис де Дижон* (120/78), в което СЕС прилага принцип на "взаимното признаване" за сметка на конкретни разпоредби на германското здравно законодателство.
Започвам с този пост с дискусия за ролята на принципите в правото на ЕС, защото в момента един такъв принцип има пряко отношение към проточилата се вече доста дълго дискусия в Народното събрание за възстановяването на двуинстанционното производство по екологични дела.
Кратка предистория:
От 2007 г. производството по административни дела в България е двуинстанционно (чл. 10 ЗСВ) и това важи за всички сфери на обществения живот, независимо от важността им в моментната политическа конюктура. Производството е двуинстанционно включително по редица дела с висока степен на обществена значимост, например обжалване на принудителни административни мерки, на откази за издаване на разрешителни при лицензионни режими или отнемане на такива, комплекси разрешителни на големи индустриални обекти и пр. С цялата си мъдрост, третото правителство на Бойко Борисов преложи, и подопечното му НС прие едно изключение от това положение за определена категория дела – обжалването на незаконосъобразни Оценки за въздействие на околната среда (ОВОС) и екологични оценка за „национални обекти“ да приключва на първа инстанция. Така се направи рязко отклонение от принципа за двуинстанционност в националното право, и значителна стъпка назад по отношение на природозащитата: делата за най-важните, и обикновено най-големи, съответно най-застрашаващи природата проекти, са подложени на най-слаб обществен и съдебен контрол.
За да поправи това недоразумение, новия министър на Околната среда и водите предложи съответно изменение ЗООС което сега се разглежда в НС. Неочаквано Законопроектът предизвика спор именно с предложеното възстановяване на възможността за двуинстанционно обжалване на някои решения по ОВОС. При обсъжданията бяха изказани противоположни становища – според първото, това представлява „стъпка назад“, която ще затрудни реализацията на проекти с национално значение, а според второто, изменението от 2017 г. следва да се счита за отправна точка, тъй като „възстановяваме“ конституционни права на гражданите и на заинтересованата общественост, каквито те са имали до 2017 год.
Договорите на Европейския съюз
Правно погледнато, това не е въпрос на гледна точка, тъй като въпросът е решен еднозначно в първичното право на Европейския съюз (ЕС). Както е добре известно, то има приоритет както пред другите източници на право на ЕС, така и пред всички източници на национално право (делото Зиментал от 1977 г. на Съда на ЕС в Люксембург). Чл. 3 (3) от Договора за Европейски Съюз (ДЕС) изисква „високо равнище на защита и подобряване качеството на околната среда“. Същото изискване е повторено в специалните разпоредби на чл. 114 и чл. 191 от Договора за Функционирането на Европейския Съюз (ДФЕС). Това е основен принцип, в светлината на който следва да се тълкуват всички останали нормативни актове, включително и проектите за изменения на такива, съгласно практиката на СЕС. С други думи, отправната точка е зададена от договорите на ЕС, и тя е висока степен на защита на околната среда или повишаване степента на защита. Съответно, всяко изменение на съществуващото право (било то правото на Съюза или на държавите членки), което допринася за повишаване на степента на защита на околната среда, е стъпка напред по смисъла на чл. 3 (3) ДЕС, и всяка стъпка за ограничавене на възможностите за такава защита е стъпка назад. Такава позиция застъпва СЕС в своите решения по всички екологични дела (виж по-долу).
Нерегресиране
Правният ефект на тази разпоредба е да зададе посока към по-висока защитата на околната среда. Националният законодател има възможността да реши кога и какви стъпки да предприеме в тази посока, но всеки негов акт, с който се намалява установена вече защита влиза в директно противоречие с Договорите. Това е известно в правната доктрина като принципа за „нерегресиране“ (англ. non-regression principle) на екологичното право, за спазването на който се следи от СЕС в Люксембург (виж по-долу).
Въведеното през 2017 г. изключение от двуинстанционното производство представлява очевидна регресия на природозащитата и като такава влиза в остро противоречие с изиксването на чл. 3 (3) ДЕС.
Принцип на пропорционалността
Това противоречие не се отменя с условието проектът да бъде определен с акт на Министерския съвет (МС) за такъв с национално значение. Причината е нарушението на принципа на пропорционалността (чл. 5 от ДЕС). Защитата на едно право – както възможностите за достъп до правосъдие, така и интензивността на съдебния контрол – следва да расте в съответствие с неговата значимост, не да намалява. Когато даден инвестиционен проект има висока обществена значимост, и засяга широк кръг обществени интереси – както екологични, така и социални, икономически, културни и др. – той следва да бъде обсъден с по-широко, а не при ограничено гражданско участие. Съответно гражданите трябва да имат повече, а не по-малко възможности за установяване на пороци при вземането на решение, а проверката извършвана от съда трябва да бъде по-интензивна (по широк съдебен състав, повече инстанции и пр.). Решението на МС за определяне на „обект от национално значение“ представлява пускането му по “бързата писта“, с по-малко обсъждане и по-малко възможности за преглед на неговата законосъобразност. Евентуалното обсъждане в МС не може да замени гражданското участие във всички следващи фази при одобрение и реализацията на проекта (например ОВОС или екологична оценка) и възможността на гражданите да атакуват адекватно евентуалните закононарушения. Напротив, ако проектът е толкова важен, че да бъде обявен за национален приоритет, законодателят следва да разшири кръга на лицата с право да обжалват, и броя на инстанциите които могат да установят евентуалните пороци.
Мотивите, с които през 2017 г. е приета регресивната поправка на ЗООС – опасения за прекомерно забавяне на големи и сложни проекти, загуба на европейско финансиране и пр. – са неприемливи от конституционноправна гледна точка и с оглед правото на ЕС. По принцип всяка възможност за гражданско участие, и всяка възможност за обжалване забавят държавно-административната машина. Но същото може да се каже за провеждането на свободни избори, приемането на закони на две четения от представителен форум и пр. В съвременното административно право е прието за безспорно, че гражданското участие и адекватния достъп до правосъдие не са някакъв лукс, а необходимост тъкмо за ефективността на управлението. Ако законодателят иска да актовете за одобряване на приоритетни проекти да стават окончателни бързо, може да го постигне като направи съдебната система работеща, а не чрез създаването на “бърза писта“, която я заобикаля (впрочем този филм сле го гледали от 2009г. до миналата зима и се надявахме да свърши вече). Последното регресира не само опазването на околната среда, но и управлението на правото, добрата администрация и борбата с корупцията.
 |
| Съдът на ЕС в Люксембург |
Трайната практика на СЕС е в този смисъл, който неотклонно тълкува всички разпоредби на екологичното право разширително, т.е. в посока на по-широк обхват и по-висока степен на защита на околната среда. Например:
В делото Associazione Italia Nostra Onlus (C-444/15) Съдът на ЕС обобщава:
“Съгласно практиката на Съда член 191, параграф 1 ДФЕС допуска приемането на мерки ... доколкото тези мерки допринасят за запазването и за защитата на околната среда, както и за подобряването на нейното качество.“
По делото Inter-Environnement Bruxelles (C-567/10) СЕС постановява, че ограничителното тълкуване на Директивата за ОВОС, направено от националните органи, би засегнало полезното действие на тази директива, предвид целта ѝ да гарантира високо равнище на защита на околната среда.
Всеки обстоен анализ на решенията на Съда демонстрира, че изискването за „високо равнище на защита“ не е просто цел, към която администрацията трябва да се стреми, а ефективно действаща правна норма, която СЕС прилага винаги, когато трябва да се търси баланс между инвестиционните интереси и опазването на околната среда. Очевидно изменението на ЗООС от 2017 ограничило броя на инстанциите за определени катоегории екологични дела е приоретизирало първото, докато СЕС, когато прилага цитираните текстове от ДЕС и ДФЕС, настоява за приоритет на второто.
Изводът който се налага, е че ако СЕС бъде сезиран с въпроса за съответствито на действащата редакция на ЗООС с правото на ЕС (например при преюдициално запитване от второинстанционният съд преди прекратяването на делото), решението ще бъде неблагоприятно за България (а и за евентуалния инвеститор). А подобно развитие ще забави всеки проект с 3 години, или ще компрометира неговото евро-финансиране post factum (тоест ще се наложи връщане на финансови средства обратно към ЕК или т. нар. „финансови корекции“.
* Повече за значението на решението по делото Касис де Дижон (120/78) за защитата на околната среда в ЕС може да намерите тук, на англ. - Francis Jacobs, The Role of the European Court of Justice in the Protection of the Environment, Journal of Environmental Law, Volume 18, Issue 2, 2006, Pages 185–205, https://doi.org/10.1093/jel/eql012
Няма коментари:
Публикуване на коментар